Fontes de Direito Comunitário: breves apontamentos

Aqui estão alguns apontamentos (não muito desenvolvidos) sobre Fontes de Direito Comunitário, as quais serão essenciais para quem se interessa profundamente por Direitos humanos e defesa dos mesmos (pelo menos no espaço comunitário e ao nível dos EMs).

1. Fontes de Direito Comunitário Originário
a) Os Tratados de Paris e de Roma (Tratado CEE, CECA e EURATOM): o Direito Comunitário Originário é constituído pelos Tratados de Paris e por todos os actos e tratados que os alteraram. Nestes Tratados figuram o enunciado dos objectivos fundamentais, a definição da estrutura institucional, as bases essenciais do direito económico, financeiro e social das Comunidades , as disposições relativas à salvaguarda da Ordem Jurídica que os Tratados instituíram.
Nota: Qualquer Estado Membro, bem como a Comissão podem submeter ao Conselho projectos de revisão dos Tratados (art. 48.º, 1º § do TUE).
O Tratado CEE é considerado como um Tratado-Quadro, pois estabelece as finalidades gerais e as competências para os atingir.
O Tratado CECA e EURATOM enquadram o Tratado-Lei ou Tratado-Regra, desenvolvendo os objectivos a alcançar.

b) Acto Único Europeu (entrou em vigor em 01/07/87): teve por objectivo rever, em 1986, o conteúdo dos três tratados constitutivos das Comunidades (daí denominar-se Acto Único), determina os passos para o estabelecimento de de um Mercado Único Europeu até 1993, integrando, ainda, no quadro comunitário questões de cooperação política (CPE, futura Política Externa e de Segurança Comum).

c) Tratado da UE (ou Tratado de Maastricht – entrou em vigor em 1993): com este Tratado nasce a União Europeia, resultando das três Comunidades já existentes.
Foi definida uma nova arquitectura comunitária que assenta em três pilares: o primeiro, das Comunidades propriamente ditas (Art. 1.º TUE); o segundo consagra a Política Externa e de Segurança Comum (PESC, art. 11.º TUE); e o terceiro que se reporta à administração interna e aos assuntos judiciários (agora inserido no Título VI – Cooperação policial e judiciária em matéria penal).
O TUE institui, ainda, um novo processo decisório, o processo de co-decisão, com um importante aumento dos poderes do Parlamento Europeu.

d) Tratado de Amesterdão (entrou em vigor em 1 de Maio de 1999): revisão que adveio da necessidade da UE se preparar para os alargamentos a Leste.
Entre outras alterações, procedeu-se ao alargamento no âmbito do processo de co-decisão (o qual confere ao Parlamento Europeu o poder de alterar e/ou rejeitar uma proposta legislativa, quase como se do Conselho se tratasse) e verificou-se a inserção de uma cláusula de flexibilidade, a qual permite as “competências reforçadas”, i.é., a possibilidade de alguns EM que pretendam avançar mais depressa do que outros em alguns domínios da integração, o fazerem, desde que seja para favorecer a concretização dos objectivos da UE, respeito pelos princípios do Tratado e das Instituições, seja utilizado apenas em último recurso o acervo comunitário, nem as competências, direitos, obrigações e interesses dos Ems não participantes, não diga respeito à cidadania comunitária, nem possa originar qualquer discriminação entre os cidadãos comunitários.

e) Tratado de Nice (entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 2003): possibilitou a reforma institucional necessária ao alargamento da União Europeia aos países candidatos do Leste e do Sul da Europa. Algumas das suas disposições foram adaptadas pelo Tratado de Adesão dos dez novos Estados-Membros, assinado em Atenas, em Abril de 2003, e pelo Tratado do Luxemburgo sobre a adesão da Roménia e da Bulgária, assinado em Abril de 2005. Desde 1 de Janeiro de 2007, data do último alargamento, as bases da União são, portanto, os tratados UE e CE, com as últimas alterações introduzidas pelos tratados de Nice, de Atenas e do Luxemburgo.
As principais modificações introduzidas pelo Tratado de Nice incidem sobre a limitação da dimensão e a composição da Comissão, a extensão da votação por maioria qualificada, uma nova ponderação dos votos no Conselho e a flexibilização do dispositivo de cooperação reforçada.

f) Tratado de Lisboa (ou Tratado Constitucional Europeu – assinado em 13 de Dezembro de 2007 – se for ratificado irá entrar em vigor em 2009): Uma das principais alterações propostas pelo novo texto é a criação de um cargo de presidente da UE, com um mandato de dois anos e meio e possibilidade de uma reeleição.
A União Europeia passará a ter uma espécie de ministro das Relações Exteriores, mas sem o uso do título "ministro" por imposição do Reino Unido e da Holanda. O "alto representante da UE para a Política Externa e de Segurança" será o coordenador da diplomacia da União Europeia e, ao mesmo tempo, vice-presidente da Comissão Europeia.
A partir de 2014, as decisões no Conselho da União Europeia, também conhecido informalmente como conselho de ministros e principal órgão decisório do bloco, serão tomadas seguindo o princípio da chamada "dupla maioria" – 55% dos países representando ao menos 65% da população.
Com isso, a actual divisão por votos para cada país, que atribui, por exemplo, 29 votos à Alemanha e 12 a Portugal e que foi criada no Tratado de Nice (2001), deixará de existir. A Polónia, que tem 27 votos pela actual regra e perde força com o novo acordo, foi o país que mais oposição fez a essa mudança.
A nova divisão do Parlamento segue o princípio da proporcionalidade degressiva. Por ele, países menores estão, proporcionalmente à sua população, mais fortemente representados do que países maiores.

1. Fontes de Direito Comunitário Derivado: O Direiro Comunitário Derivado é composto pelos chamados actos normativos, i.é., Regulamentos, Directivas e Decisões. As Recomendações e os Pareceres têm outra estrutura, não sendo actos normativos, pois não possuem carácter vinculativo (art. 249.º, 5 § TR).
Os Regulamentos, que põem em prática o próprio Direito Comunitário, denominam-se regulamentos de base, e os que visam executar estes, são classificados como regulamentos de execução.
O Regulamento é ainda uma norma de carácter geral (aplicando-se à generalidade dos EMs), ao contrário da directiva, que se assume como norma de carácter particular, dirigindo-se apenas aos Estados que dela carecem, para harmonização dos restantes Estados, que já contêm no respectivo ordenamento jurídico essa tutela.
O Regulamento é obrigatório em todos os seus elementos (art. 249, 2 § Troma), já a directiva só obriga o Estado destinatário a prosseguir determinado resultado, deixando-lhe a liberdade de escolha dos meios e métodos para o atingir, configurando verdadeira discricionariedade de transposição (art. 249.º, 3§ TRoma).
O traço distintivo entre a directiva e o regulamento assenta na aplicabilidade directa deste último: a directiva, ao contrário do regulamento, é uma norma de duplo grau, carece sempre sempre de intervenção normativa nacional, não sendo directamente aplicável, exige a corporação num diploma legal publicado de acordo com as regras de Direito constitucional (art. 249.º, 3§ TRoma)
No entanto, é fonte de direito comunitário no sentido em que impõe sobre o Estado destinatário uma obrigação de resultado, para depois incorporar o direito interno, através da transposição efectuada pelos meios e procedimentos adequados disponíveis no ordenamento jurídico do Estado em causa, dotada ou com aptidão para produzir efeito erga omnes.
No nosso regime jurídico e, nos termos do art. 8 da CRP, para além das disposições dos tratados que regem a União Europeia, também as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, sempre com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático, determinando o Princípio do Primado do Direito Comunitário.
Os instrumentos técnico-jurídicos utilizados, tal como já foi afirmado, variará de ordenamento jurídico para ordenamento jurídico, dentro dos limites expressos ou implícitos da lei constitucional ou geral. Assim, entre nós, somente as leis e os decreto-leis possuem aptidão transpositiva, seja qual for a matéria a converter em direito nacional.
A não transposição atempada de uma directiva poderá implicar, ao nível do contencioso comunitário, uma acção de condenação do Estado em causa.
A omissão legislativa do Estado, ou do próprio órgão legiferante, no caso português, não se esgota na não transposição de todo o conteúdo imposto pela directiva, existindo ainda outras duas hipóteses a considerar: a da transposição deficiente, que poderá assumir várias modalidades, e a falta de exequibilidade da norma transposta (sendo que, neste caso, a jurisprudência comunitária construiu o conceito de efeito bloqueador, contra o qual, o Estado não poderá criar obstáculos à entrada em vigor da directiva, após a publicação desta ou no decurso do seu processo de formação, estando em causa o Dever de Cooperação consagrado no art. 10.º do TRoma, o qual obriga a que o Estado assuma um papel positivo evolutivo na construção europeia). EX. caso em que o Estado Português verteu a a directiva num Decreto-lei, mas o mesmo encontra-se por regulamentar, o que equivale a falta de transposição.

Assim, as diferenças entre Regulamento e Directiva serão basicamente as seguintes:
- Regulamento: tem alcance geral, é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-Membros. Enquanto "Leis das Comunidades" os regulamentos devem ser integralmente observados pelos seus destinatários (pessoas singulares, Estados-Membros, órgãos comunitários). Um regulamento é aplicável directamente em todos os Estados-Membros, sem necessidade de um acto nacional de transposição, em consequência da sua publicação no Jornal Oficial da CE.
O regulamento visa garantir uma aplicação uniforme do direito comunitário em todos os Estados-Membros. Simultaneamente implica a não aplicabilidade de regulamentações nacionais que, do ponto de vista do conteúdo, sejam incompatíveis com o objecto do regulamento. As disposições jurídicas e administrativas nacionais só são admissíveis na medida em que tal esteja previsto no regulamento ou sejam necessárias para a sua execução eficaz. As disposições de execução nacionais não podem modificar ou completar o âmbito e a aplicabilidade de um regulamento (Artigo 10.º do TCE).
- Directiva: é vinculativa para qualquer Estado-Membro a que for dirigida quanto ao resultado a alcançar. Ficam porém à discrição das autoridades nacionais as formas e os meios de atingir o objectivo. O seu destinatário pode ser um, vários ou todos os Estados-Membros.
Para que os objectivos estabelecidos na directiva se tornem aplicáveis aos cidadãos singulares, é necessário que o legislador nacional promulgue um acto de transposição, pelo qual o direito nacional é adaptado aos objectivos fixados na directiva. Fundamentalmente o cidadão adquire direitos e deveres apenas através do acto jurídico que transpõe a directiva para direito nacional.
Os Estados-Membros possuem, uma vez que apenas são vinculados aos objectivos da directiva, uma margem de apreciação na transposição para direito nacional a fim de poderem fazer jus a especificidades nacionais. A transposição é obrigatória dentro do prazo fixado na directiva. Na transposição de directivas os Estados-Membros têm de escolher as formas nacionais mais adequadas para garantir a eficácia prática do direito comunitário (artigo 10.º (ex-5.º) do TCE , "effet utile"). As directivas têm de ser transpostas para legislação nacional vinculativa que satisfaça as exigências de segurança e clareza jurídicas e possibilite à pessoa singular recorrer aos tribunais. A legislação que transpõe as directivas da UE não pode ser alterada posteriormente em sentido contrário aos objectivos dessas directivas (efeito de bloqueio das directivas).

Evoluções particulares relativas às Directivas: aplicabilidade directa e direito a reparação - Por princípio as directivas não são directamente aplicáveis, mas o Tribunal de Justiça da UE decidiu que disposições singulares de uma directiva podem ser, a título excepcional, directamente aplicáveis num Estado-Membro sem exigir um acto de transposição desse Estado-Membro (jurisprudência constante nos termos da Colectânea de 1970, p. 1213 e seguintes) quando (1) tiver expirado o prazo de transposição e a directiva não foi transposta ou não o foi correctamente, (2) as disposições da Directiva forem imperativas e suficientemente pormenorizadas e (3) as disposições da directiva conferirem direitos ao indivíduo. Em conformidade, estando preenchidas essas condições, os indivíduos podem invocar disposições da directiva contra todos os órgãos investidos de poder de Estado. Entre esses se contam também as organizações e instituições subordinadas ao Estado ou por este dotados de direitos que vão além das disposições relativas às relações entre particulares (acórdão do TJCE de 22 de Junho de 1989, processo 103/88, Fratelli Costanzo, Colectânea 1839, considerando 31). Os órgãos da administração pública têm automaticamente o dever de aplicar as disposições pertinentes da directiva. Mesmo quando o disposto na directiva em questão não pretende conferir direitos aos particulares e apenas constitui direito objectivo, estando portanto apenas preenchidos os requisitos (1) e (2), a administração pública tem de respeitar de jure as disposições da directiva não transposta, segundo a jurisprudência constante do TJCE (pela última vez em Colectânea 1995, p. I-2189 [2224]). Esta jurisprudência é justificada sobretudo com argumentos de "effet utile", de sancionamento de comportamentos contrários aos Tratados e de protecção jurídica. Apesar de preenchidos os requisitos (1) a (3) um particular não pode invocar o efeito directo de uma directiva não transposta quando o efeito directo é em detrimento de outro particular (jurisprudência constante, cf. Faccini Dori, Colectânea 1994, p. I-3325 e seguintes, considerando 25).

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE (Processo Francovich, Colectânea 1991, I-5357 seguintes) particulares podem ter direito a exigir uma reparação de um Estado-Membro que não transpôs uma directiva ou a transpôs insuficientemente, quando (1) a directiva vise conferir direitos aos particulares, (2) o conteúdo dos direitos pode ser identificado com base na directiva e (3) existe um nexo de causalidade entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado-Membro e o prejuízo sofrido pelo lesado. Não é pois necessário que o Estado-Membro cometa uma infracção para que exista responsabilidade. Quando o Estado-Membro dispõe de poder de apreciação na transposição, tem de provar-se, para além dos três critérios citados,a existência de violação suficientemente caracterizada pela transposição deficiente ou incompleta, isto é, de violação manifesta e grave (TJCE Brasserie du Pêcheur/Factortame acórdão de 5 de Março de 1966, processos 46/93 e 48/93, Colectânea).

Competência Legislativa:
A Comissão Europeia possui o poder de proposta, de iniciativa ou de impulso legislativo, elaborando e apresentando ao Conselho e ao Parlamento Europeu todas as propostas legislativas (regulamentos e directivas) necessárias para a aplicação dos tratados. Aquando da elaboração dessas propostas, a Comissão deve normalmente ter em conta as orientações formuladas pelas autoridades nacionais. Esta preocupação constituía um dos elementos do "compromisso do Luxemburgo" de 1996. Este documento (que constitui uma declaração sem qualquer valor jurídico, recomenda que, sempre que haja propostas mais delicadas em jogo (designadas "de particular importância"), a Comissão estabeleça os devidos contactos com os governos dos Estados-Membros antes de elaborar as propostas em causa, sem que essa consulta possa prejudicar o seu direito de iniciativa.
A Comissão Europeia nem sempre possui monopólio de iniciativa, não representando a única base de decisão para a instância com o poder decisório.
Com base nas propostas apresentadas pela Comissão, o Conselho adopta a legislação comunitária, sob forma de regulamentos e de directivas, ou conjuntamente com o Parlamento Europeu (processo de co-decisão), em conformidade com o processo estabelecido no artigo 251.º (189.º-B) CE, ou individualmente, após consulta ao Parlamento Europeu. O Conselho adopta igualmente as decisões individuais e as recomendações não vinculativas [art. 249.º (189.º) CE] e promulga resoluções. Estabelece ainda as modalidades para o exercício dos poderes de execução que são conferidos à Comissão ou reservados ao próprio Conselho.

Forma como se desenrola o Processo de co-decisão
O Tratado de Amesterdão alarga este processo a 15 bases jurídicas já existentes e a 8 novas disposições. O processo é simplificado por forma a colocar o Parlamento Europeu e o Conselho numa posição praticamente em pé de igualdade. O processo de co-decisão desenrola-se da seguinte forma:
a. Proposta da Comissão
b. Primeira leitura pelo Parlamento
Parecer do Parlamento Europeu, por maioria simples (e, eventualmente, do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões).
c. Primeira leitura pelo Conselho
O Conselho adopta uma "posição comum", deliberando por maioria qualificada, excepto em relação aos domínios da cultura, da livre circulação dos cidadãos, da segurança social e da coordenação das regras sobre o exercício das profissões, os quais implicam uma deliberação por unanimidade.
d. Segunda leitura pelo Parlamento
A posição comum do Conselho é transmitida ao Parlamento, que, após a sua recepção, deverá pronunciar-se num prazo de três meses:
- o acto é imediatamente adoptado em conformidade com a posição comum se o Parlamento a aprovar expressamente ou não se pronunciar até ao final do prazo previsto;
- considera-se que o acto não foi adoptado, terminando imediatamente o processo, se a posição comum for rejeitada por maioria absoluta dos membros do Parlamento;
- a proposta é novamente enviada ao Conselho se o Parlamento aprovar, por maioria dos seus membros, alterações à posição comum, que serão objecto do parecer da Comissão.
e. Segunda leitura pelo Conselho
O Conselho delibera por maioria qualificada sobre as alterações do Parlamento ou por unanimidade, no caso de as alterações terem sido objecto de um parecer negativo por parte da Comissão:
- o acto é adoptado se o Conselho aprovar todas as alterações do Parlamento, o mais tardar três meses após a sua recepção;
- em caso contrário, o Comité de Conciliação é convocado num prazo de seis semanas.
f. Conciliação
O Comité de Conciliação, composto por um número igual de membros do Conselho e de representantes do Parlamento Europeu e assistido pela Comissão, examina a posição comum com base nas alterações do Parlamento. Dispõe de um prazo de seis semanas para elaborar uma proposta comum:
- considera-se que o acto não foi adoptado, terminando assim o processo, se o comité não tiver aprovado uma proposta comum no prazo previsto;
- se o comité aprovar uma proposta comum, esta será submetida ao voto de aprovação do Conselho e do Parlamento.
g. Conclusão do processo
O Conselho e o Parlamento dispõem de um prazo de seis semanas para aprovar a proposta. O Conselho delibera por maioria qualificada e o Parlamento por maioria absoluta dos votos expressos:
- o acto é adoptado se o Conselho e o Parlamento aprovarem a proposta;
- se uma das duas instituições não aprovar a proposta no final do prazo estabelecido, o processo conclui-se com a não adopção do acto.
2 Processo de cooperação
No quadro de uma primeira leitura, o Parlamento Europeu emite um parecer sobre a proposta da Comissão. O Conselho adopta então, por maioria qualificada, uma posição comum, a qual é transmitida ao Parlamento, devidamente acompanhada de todas as informações necessárias e das razões que levaram o Conselho a adoptar a posição comum em questão.
O Parlamento dispõe de um prazo de três meses para deliberar, podendo adoptar, alterar ou rejeitar a posição comum. Nas duas últimas hipóteses, é requerida para o efeito a maioria absoluta dos seus membros. Caso rejeite a proposta, o Conselho apenas pode deliberar, em segunda leitura, por unanimidade.
A Comissão dispõe, então, do prazo de um mês para reexaminar a proposta em que o Conselho se baseou para adoptar a posição comum e transmite a sua proposta reexaminada ao Conselho, podendo incluir ou excluir as alterações propostas pelo Parlamento.
O Conselho dispõe de um prazo de três meses, susceptível de ser prorrogado por mais um mês, no máximo, para adoptar, por maioria qualificada, a proposta alterada, para modificar, igualmente por unanimidade, a proposta reexaminada ou para aprovar, por unanimidade, as alterações que não tenham sido tidas em conta pela Comissão. Enquanto o Conselho não tiver deliberado, a Comissão pode, em qualquer momento, alterar e, inclusivamente, retirar a sua proposta.
3 Processo de consulta
Antes de deliberar, o Conselho dever tomar conhecimento do parecer do Parlamento Europeu e, eventualmente, do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões. Este processo de consulta é obrigatório na medida em que, sem ele, o acto torna-se ilegal, podendo ser anulado pelo Tribunal de Justiça (Acórdão sobre o processo 138, 139/79, Colectânea 1980, 3333). O Conselho deve consultar novamente o Parlamento, sempre que pretende alterar substancialmente uma proposta de acto (Acórdão sobre o processo 65/90).
4. Processo de parecer favorávelQuando este procedimento é aplicável no domínio legislativo, o Parlamento Europeu examina a proposta de acto transmitida pelo Conselho, deliberando sobre a sua aprovação (não podendo alterá-la), por maioria absoluta dos votos expressos. Durante as fases anteriores a este processo (apreciação da proposta da Comissão Europeia), o Tratado não confere ao Parlamento qualquer papel formal. Contudo, certos acordos interinstitucionais permitiram que este tivesse uma participação informal.
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As Decisões são vinculativas em todos os seus elementos para os destinatários que designar. Os destinatários de uma decisão podem ser os Estados-Membros ou pessoas singulares ou colectivas. A decisão serve para regular determinadas questões relativamente a determinados destinatários. Tal como as directivas, as decisões podem incluir a obrigação de um Estado-Membro conferir aos indivíduos uma posição jurídica mais favorável. Neste caso - tal como no caso das directivas - é necessário, para justificar os direitos do indivíduo, um acto de transposição por parte do Estado-Membro visado. As decisões podem, sob as mesmas condições das disposições das directivas, ser directamente aplicáveis.
Direito comunitário não escrito

As normas não codificadas do direito comunitário
Incluem os princípios gerais de direito (nomeadamente os direitos fundamentais a nível comunitário, n.º 2 do artigo 6.º(F) do TUE, e os princípios do Estado de direito), bem como o direito consuetudinário.

Acordos internacionais concluídos pela CE
A Comunidade possui personalidade jurídica parcial e pode portanto concluir, no âmbito da sua competência, acordos de direito internacional com Estados terceiros ou organizações internacionais. Os acordos assim concluídos pela Comunidade são vinculativos para a Comunidade e para os Estados-Membros, nos termos do n.º 7 do artigo 300.º (ex-228.º) do TCE, e parte integrante do direito comunitário.
O processo de conclusão dos acordos é complexo na medida em que – para além do problema da determinação da competência da comunidade no domínio de relações exteriores – o processo estabelecido no art. 300º TCE tem de ser conjugado com o disposto nos arts. 133º e 310º TCE.
No processo de contratação internacional (art. 30º TCE) o poder de iniciativa da Comissão está um pouco apagado; a Comissão apresenta uma recomendação ao Conselho, e é este que decide e vai autorizar as negociações. Estas são levadas a cabo pela Comissão com base nas directrizes do Conselho. A conclusão do acordo vai variar, há o processo expedito e o processo longo. A Comissão rubrica o texto que vale como fim das negociações.
A celebração de acordos são decididos pelo Conselho por maioria qualificada ou unanimidade, após parecer do Parlamento Europeu. A regra é a consulta obrigatória do Parlamento Europeu, que não existe nos casos do art. 133º/3 TCE – acordos pautais, trata-se de uma excepção em que não é necessário consulta; outra excepção é o referido no art. 310º TCE, em que é necessário unanimidade do Conselho e parecer favorável do Parlamento Europeu.
Neste procedimento pode ainda ser solicitado o parecer vinculativo e não obrigatório do Tribunal de Justiça para verificar a compatibilidade dos acordos com as regras dos tratados (art. 300º/6 TCE).

Direito comunitário acessório

Disposições incluídas nos acordos internacionais concluídos entre os Estados-Membros e que promovem os objectivos da Comunidade (por exemplo, a Convenção relativa à Competência Judiciária e à Execução das Decisões em matéria civil e comercial). A conclusão de alguns desses acordos internacionais está em parte prevista no artigo 293.º (ex-220.º) do TCE.

Jurisprudência
Fonte formal e relevante do direito comunitário, constituída pelo conjunto de decisões do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

Princípios Gerais de Direito
Definidos como "regras jurídicas não escritas, comuns e aceitas pelos sistemas jurídicos, constituindo os suportes estruturais do sistema normativo".

Os actos não previstos pelo Tratado
As instituições comunitárias utilizaram uma série de instrumentos resultantes da prática. É o caso, nomeadamente, das declarações, deliberações, recomendações, resoluções, comunicações, códigos de conduta, acordos interinstitucionais, calendários, conclusões e Livros Brancos e Verdes.
Estes actos podem apresentar certas especificidades relativas às circunstâncias da sua adopção. Por exemplo, as conclusões dão seguimento às deliberações do Conselho. As declarações, por seu lado, são aprovadas como complemento de um acto legislativo.
Alguns actos são específicos de uma instituição. As resoluções e as conclusões manifestam apenas as intenções e os pontos de vista do Conselho e/ou do Parlamento Europeu. Aproximam-se das recomendações e dos pareceres que são actos previstos na nomenclatura do artigo 249.° do Tratado CE. Como os seus nomes indicam, os pareceres expõem a opinião de uma instituição. As recomendações são convites à adopção de regras de conduta. De qualquer modo, as recomendações e os pareceres, as resoluções e as conclusões não produzem em princípio efeitos jurídicos.
Pelo seu lado, as comunicações, os Livros Brancos e os Livros Verdes constituem uma produção característica da Comissão.
As comunicações são documentos sem alcance jurídico transmitidos pela Comissão às outras instituições europeias, apresentando novos programas e novas políticas. Por exemplo, a Comissão publicou em 9 de Fevereiro de 2005 uma comunicação sobre as alterações climáticas.
Os Livros Brancos publicados pela Comissão são documentos que contêm propostas de acção comunitária em domínios específicos. Surgem, por vezes, na sequência de Livros Verdes, cuja finalidade consiste em lançar um processo de consulta a nível europeu. Quando o Conselho dispensa acolhimento favorável a um Livro Branco, este pode dar origem a um programa de acção da União Europeia no domínio em causa.
A título de exemplo, refiram-se os Livros Brancos sobre a realização do mercado interno (1985), sobre «crescimento, competitividade e emprego» (1993) ou ainda sobre a governança europeia (2001). Mais recentemente, o Livro Branco sobre os serviços de interesse geral (2004) e o que se refere a uma política de comunicação europeia (2006) também marcaram a evolução de políticas comunitárias.
Os Livros Verdes são documentos publicados pela Comissão Europeia destinados a promover uma reflexão a nível europeu sobre um assunto específico. Convidam, assim, as partes interessadas (organismos e particulares) a participar num processo de consulta e debate, com base nas propostas que apresentam. Os Livros Verdes podem, por vezes, constituir o ponto de partida para desenvolvimentos legislativos que são, então, expostos nos Livros Brancos.
Os Livros Verdes sobre o espírito empresarial na Europa (2003), sobre uma nova solidariedade entre gerações face às mutações demográficas (2005) ou, mais recentemente, sobre uma estratégia europeia para uma energia sustentável, competitiva e segura (2006) oferecem exemplos das temáticas debatidas.
As recomendações e os pareceres não são vinculativos e não criam quaisquer direitos ou deveres por parte do destinatário.

NOTA: O Tribunal de Justiça aceitou a existência de actos não previstos pelo Tratado desde que respeitem o direito primário (TJCE, acórdão de 3 de Fevereiro de 1976, Manghera). Apesar da variedade de designações, aceitou que alguns deles tenham valor jurídico obrigatório. Considera assim que constituem uma decisão (TJCE, acórdão de 24 de Março de 1976, CIRFS) e que são por conseguinte juridicamente vinculativos. O Tribunal toma em consideração o autor do acto: se este propôs produzir efeitos jurídicos, o acto em questão é uma decisão. Assim, considerou que, dada as circunstâncias do caso, uma Comunicação da Comissão constituía na realidade uma decisão (TJCE, acórdão de 20 de Março de 1997, França/Comissão).

Hierarquia do direito comunitário
O direito comunitário primário ocupa a primeira posição na hierarquia de normas. Entre si as disposições do direito comunitário primário são fundamentalmente do mesmo nível, tal como o direito comunitário não escrito. Os acordos de direito internacional celebrados pela Comunidade são hierarquicamente inferiores ao direito comunitário primário e consuetudinário. Segue-se-lhes o direito comunitário derivado (cf. artigo 7.º (ex-n.º 1, segundo parágrafo, do artigo 4.º) do TCE), isto é, para serem válidos estes actos jurídicos têm de ser compatíveis com as normas hierarquicamente superiores. Não existe primado de nenhum acto jurídico do direito comunitário derivado, quer de jure, quer dependendo, por exemplo, da instituição que o adopta.


Fontes:
- "Da Prática Laboral à Luz do Novo Código do Trabalho", QUINTAS, Paula e QUINTAS, Hélder, Editora Almedina, 2006
- http://europa.eu/scadplus/leg/pt/lvb/l14535.htm
- http://octalberto.no.sapo.pt/processo_comunitario_de_decisao.htm
- http://www.europarl.europa.eu/facts/default.htm

© Carminda Antunes 2007